党的十八大报告提出：“要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。”这是在新的历史条件下对我国政府机制以及反腐倡廉建设提出的一个崭新命题，其中清廉政府的概念更是反映了新一届中央领导集体对政府行政系统在作风建设和廉政建设等方面的新的期待。
干部清正、政府清廉、政治清明三者是一个有机的整体，在政府作风建设和廉政建设中缺一不可，他们共同构成了我国在政治制度建设方面的新的理念，而在这三者中间政府清廉具有承上启下的意义和作用。笔者认为，可以从以下几个方面解读政府清廉或者清廉政府的内涵。
清廉政府应当是成本最低的政府。十八大报告所讲的政府清廉就政府的概念而论是泛指的，即是说它既包括行政系统也包括立法和司法系统，甚至可以说所有行使公权力的国家机关都可归入这一范畴。任何国家的政府都不从事物质资料的生产，也不从事精神资料的生产，它们所从事的是社会管理活动，所履行的是社会管理职能。由于政府系统既有公职人员的存在也有相关组织机构的存在，这些行政人员和组织机构是从广大社会成员中产生出来的，它们一旦形成组织体系就必然会有经济和政治等方面的消耗，当然它们的消耗是通过它们所提供的社会管理以及公共服务予以补偿的，如果相应的管理机构和组织体系超过了必要的成本限度，就有可能与社会发展所期求于它的功能不是按正比例发展。因此，现代国家尤其是社会主义国家都强调政府应当以比较小的社会消耗包括经济的、政治的为社会和公众提供尽可能多的公共服务。这实际上就是要求政府是低成本的。清廉政府中的清廉从深层次来讲就包含了政府最低成本的含义。马克思在总结巴黎公社经验的时候曾经提到巴黎公社是一种廉价政府，“公社一定会使农民免除血税，一定会给他们一个廉价的政府。一定会用他们选举出来并对他们负责的雇用的公社官吏去代替现今吸吮他们血液的公证人、律师、法警和其他法庭吸血鬼。”而这个廉价政府实际上就是针对政府的成本而言的，我们今天所强调的清廉政府实质上与马克思所讲的廉价政府是一脉相承的。毋庸置疑，清廉政府中的成本最低包括了非常多的内容，如政府机构不应当过于膨胀，政府的经费开支不应当过度，等等。
清廉政府应当是离人民最近的政府。《中华人民共和国宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。”该规定既是对我国国家性质的确定，也是对我国政府机构行为归属的确定，即是说我国尽管设立了立法、行政、司法等行使国家权力的机构，但这些机构本身并不具有独立的法律人格，它们的法律人格是从人民或者国家那里体现出来的，进一步讲，我国政府机构可以是一个独立的机构实体，可以按照宪法和法律的规定行使权力。但是它们的权力来自于人民，它们仅仅是国家权力的行使主体而不是国家权力的归属主体。而从国家权力行使的技术的角度来讲，国家机关在一个具体的权力行使中是相对独立的或者说它们与人民或者广大公众是相对分离的。但就它们的精神气质而论有一个与人民或者广大公众的距离问题：如果它们在权力行使中尽可能使权力满足人民的需要，使广大公众满意，同时它们行使权力的行为也符合宪法和法律的规定，那么它们与人民的距离就是最近的；反之，当它们在行使权力时没有将手中的权力与人民的意志和公众的诉求予以有机结合，那么它们就脱离了人民群众。我们说清廉政府实质上就是或者应当是离人民距离最近的政府，时下所提倡的国家机关要有服务意识、要有服务理念，行使国家权力实质上就是要求它们缩短与人民群众的距离。对此十八大报告强调：“任何时候都要把人民利益放在第一位”，“坚持问政于民、问需于民、问计于民”。
清廉政府应当是程序意识最浓的政府。清廉政府包含着法治政府的涵义，我们知道社会主义法治理念的核心内涵是三位一体，即党的领导、人民当家做主和依法治国三者的有机统一，这三者的统一也必然会反映在清廉政府的概念之中。依此而论，清廉政府包括的重要内容之一就是政府的活动方式必须受实体规则和程序规则的双重约束。毫无疑问，我国政府系统在其行为方式中对实体规则的运用和遵守是比较到位的，这既表现在我国政府系统处理问题的能力方面，也表现在其常常通过设定实体规则的方式来行使权力方面。与之相比，一些政府机构程序意识相对较弱。笔者认为，未来我国建设清廉政府的核心内容之一，就是要求政府机关及其工作人员在权力行使中应当越来越强调正当程序意识，这些程序意识来源于宪法和法律规定的程序内容。从一定意义上讲，我国在立法、行政、司法等方面都已经形成了相对完善的程序规则，这些程序规则大多已经充分体现在我国的社会主义法律体系中。然而，我国法律体系中规定的程序内容并不必然反映在国家机关的权力行使过程之中，也就是说，国家机关实施和执行法律体系的行为与法律体系本身的存在是两个事物而不是一个事物，清廉政府包含着党对国家机关在权力行使中形成正当程序意识的期待。
清廉政府应当是公开化程度最高的政府。清廉政府中的“清廉”二字与政府行为的神秘化是完全对立的，与政府权力行使中的封闭状态也是完全对立的，即是说，清廉二字包括了权力在阳光下运行的涵义。仅从字面意义来讲，清廉中的清不能排除清澈、清明等最原始的意义，事实上当十八大报告讲到清廉政府时也提到了政府权力公开问题，例如报告指出：“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度。”我国近年来在政府系统实行了较大程度的公开，例如立法机关在立法时实行了立法听证制度，实行了专家论证制度，实行了立法咨询制度，这些都是权力公开的反映，而在行政系统中更是通过2007年制定的《政府信息公开条例》全面推进了行政公开，从我国对权力公开的相关规定来看，公开既应当是实体权力的公开也应当是程序的公开，在此方面我国已有长足的进步，近年来权力公开化已经很好地诠释了清廉政府的理念。但是我们在一定范畴内的权力行使中的公开化程度还不算很高。例如，有些地方的三公经费并没有公开到社会所期求的程度。总而言之，清廉政府对政府的行为公开提出了非常高的要求，如果我们把行政公开与清廉政府当做两个事物来看的话，那就是不科学的。
清廉政府应当是自我约束最强的政府。政府系统的权力行使是通过社会机制体现出来的，因此我国宪法对权力行使的社会化作了一些规定，而且规定广大公众可以通过相应的手段监督政府的权力行使。《中华人民共和国宪法》第27条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”该条规定反映了政府权力与社会机制之间的逻辑关系，这是事物的一个方面；从另一方面来看，国家权力本身是一个有机的整体，它的内部是通过相应的权力划分形成机制的，例如我国宪法就规定了立法机关及其所行使的权力，行政机关及其所行使的权力，审判机关及其所行使的权力，检察机关及其所行使的权力。这既是对诸种公权力机构在国家权力行使中的分工又是对国家权力的科学划分，这个划分的定义和推演就是各种权力之间的相互监督和约束机制。同时每一种国家权力的内部也建立了相应的约束机制，例如行政系统上下级之间的约束，行政系统中通过监察机关的约束等等。这些约束是从体制设计上进行的，可以说它是约束的硬件方面。而从软件方面来看，政府机关之间应当具有自我约束的意识，这些意识既存在于各个机关在权力行使中对自己行为的控制上，也存在于权力行使的主体在遵守相应行为规则的意识上。在笔者看来，清廉政府与政府的放任自流是相对立的，很难想象一个放任自流的政府能够与清廉政府同日而语，而政府行政系统非放任自流状态的另一面就是强烈的自我约束。固然，权力系统内部的各种约束机制是自我约束的表现，但在笔者看来，最为根本的自我约束应当是权力系统及其权力行使者在权力行使中的自律性。十八大报告强调：“各级领导干部特别是高级干部必须自觉遵守廉政准则，绝不允许搞特权。”这充分证明了政府的自我约束是新的历史条件下政府的行为取向之一。
清廉政府应当是修复机制最好的政府。十八大报告提出清廉政府的概念之后，马上提出了政治清明的问题。政治清明集中体现在政府清廉之中，离开了政府清廉就无法谈论政治清明。也就是说，清廉政府如果能够得到实现，它的进一步的结果就是政治上的清明。政治的清明实质上就是一种权力行使中的开明，就是权力行使中的以人为本，就是使权力行使符合科学发展观的要求。对于一个清廉的政府来说，一方面其权力行使在横向上是开放的，应当广泛地存在于社会机制之中；另一方面政府的权力行使还应当和时代发展的节奏保持一致，还应当具有比较明显的时代精神。当然权力行使中的开放性与权力行使中的时代精神是一个事物的两个方面，权力行使中的与时俱进对于一国权力系统而言是一个具有较高难度的命题。之所以这样说，是因为在现代法治国家权力行使已经有了典则上的依据，已经有了相应的传统，已经有了较大的惯性，而这几个方面恰恰是制约权力与时俱进的因素。然而，不得不说明的是，越是法治发达国家越是权力行使有序的国家，它的权力行使往往越能够与时俱进。我国正处于各种社会矛盾凸显期，在这样的历史条件下，政府权力怎样适应时代的要求，便成为不容回避的问题。笔者认为，清廉政府要求政府系统有一种比较好的自我修复机制，这个修复机制既可以以制度化的形式体现出来，亦可以以非物质化的形态体现出来。总之，通过这样的修复机制，使政府权力成为促进社会发展的活的因素，而清廉政府便是对权力系统具有较好修复机制的一个肯定。
（作者系上海财经大学法学院教授，博士研究生导师）
